Auch private Kaufverträge können öffentlich-rechtliche Auswirkungen haben: Erstattungsanspruch nach Ölunfall
VG Würzburg, Urteil vom 11.03.2014, W 4 K 13.911, veröff. unter www.gesetze-bayern.de
Sachverhalt: Am 16. April 2012 kaufte die Firma Natursteinwerk GmbH mit Sitz in der kreisangehörigen Gemeinde P bei der Baumaschinen-Müller GmbH einen fabrikneuen Radlader. Die Müller-GmbH beauftragte sodann die Firma Schmidt-Spediteure mit der Lieferung des Radladers durch einen Tieflader auf das Betriebsgelände der Firma Natursteinwerk-GmbH.
Am 24. August 2012 fuhr ein Angestellter der Firma Schmidt-Spediteure vor dem Betriebsgelände des Bestellers den Radlader von dem Tieflader. Es sollte gleich ein Stück gefahren werden, um die Beweglichkeit und Funktionstauglichkeit des Radladers zu testen. In diesem Zusammenhang trat an dem Radlader eine nicht unerhebliche Menge Motoröl aus, was zu einer Verunreinigung der Ortsstraße „Am Anger“ auf eine Länge von 750m führte.
Als der Ölunfall bemerkt wurde, rief der Geschäftsführer der Natursteinwerk-GmbH im Rathaus an, von dort wurde die örtliche Feuerwehr alarmiert, die die Verschmutzung unter erheblichem Material- und Arbeitsaufwand beseitigte.
Im September 2012 erhielt die Müller-GmbH ein Schreiben der Gemeinde P. Unter Angabe der Gemeinde als Absender und mit dem Vermerk „Rechnung, Geschäftszeichen 9886/2012“ wurde die Müller-GmbH aufgefordert, einen Betrag in Höhe von 5.304,-- Euro an die Gemeinde zu bezahlen. Die Zahlungsaufforderung wurde in dem Schreiben damit erklärt, dass die Müller-GmbH Verursacherin eines Ölunfalls gewesen sei und damit für die Kosten hafte, auf Art. 16 BayStrWG wurde verwiesen. Die Gefahr sei von der gemeindlichen Feuerwehr beseitigt worden. Da die Gefahr von dem Radlader ausging, sei die Müller-GmbH Störer. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung, war aber vom Bürgermeister unterzeichnet.
Nach einer Mahnung im Februar 2013 wurde der Betrag von der Müller-GmbH überwiesen. Am 10. Juli 2014 erhob die Müller-GmbH Klage gegen die Gemeinde P mit dem Antrag, die Gemeinde zur Rückzahlung von 5.304,-- Euro zu verurteilen. Die Gemeinde hatte zuvor die Rückzahlung verweigert.
Die Zahlung sei ohne Rechtsgrund erfolgt, da die Müller-GmbH für die Verunreinigung nicht verantwortlich sei. Es sei nicht geprüft worden, ob nicht der Angestellte der Speditionsfirma einen Fehler gemacht habe.
Die Gemeinde erwiderte, dass der damalige VA bestandskräftig sei und als Rechtsgrundlage ausreiche, woraufhin die Müller-GmbH einwandte, dass es sich bei der „Rechnung“ gar nicht um einen VA handelte.
Trotz ordnungsgemäßer Ladung, die alle notwendigen Hinweise enthielt, erschien kein Vertreter der Gemeinde bei der mündlichen Verhandlung.
Erfolgsaussichten der Klage?
Sounds
1. Hat eine Gemeinde eine Verunreinigung ihrer Straße beseitigt, kann sie vom Störer die Kosten dafür verlangen. Das Schreiben, das zur Zahlung auffordert, ist ein Verwaltungsakt.
2. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch setzt voraus, dass der der Vermögensverschiebung zugrunde liegende VA unwirksam ist.
Lösung
I. Entscheidungskompetenz des VG
Fraglich ist, ob für die Klage der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO gegeben ist, da lediglich ein Zahlungsanspruch geltend gemacht wird. Dies richtet sich nach der wahren Natur des behaupteten Anspruchs (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 40 Rd. 6, 6a). Geltend gemacht wird hier ein Erstattungsanspruch, dieser teilt als gleichsam umgekehrter Leistungsanspruch die Rechtsnatur des ihm entsprechenden Leistungsanspruchs (vgl. BVerwG v. 16.5.2000, BVerwGE 111, 162; BVerwG v. 23.8.1991, BVerwGE 89, 7).
Der Anspruch resultiert aus der Verschmutzung einer Straße, diesbezüglich kann auf die Regelung des Art. 16 BayStrWG verwiesen werden. Da die dort geregelte Kostentragungspflicht öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist, wäre auch die Rückzahlung als auf einem öffentlich-rechtlichen Anspruch beruhend anzusehen.
Damit liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, die nicht verfassungsrechtlich ist und keinem anderen Gericht zugewiesen, so dass der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist.
Von der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit ist auszugehen.
II. Zulässigkeit der Klage
1. Klageart
Die Klägerin verlangt die Rückzahlung einer Geldsumme, mithin tatsächliches Verhalten, so dass alleine die allgemeine Leistungsklage in Betracht kommt, die in der VwGO zwar nicht explizit geregelt ist, aber in zahlreichen Vorschriften wie etwa §§ 43 Abs. 2, 113 Abs. 4 als selbstverständlich bestehend vorausgesetzt wird.
2. Klagebefugnis
Zur Vermeidung von Popularklagen ist auch hier § 42 Abs. 2 VwGO analog anzuwenden. Die Klägerin macht einen Erstattungsanspruch geltend, dessen Bestehen nicht von vorneherein ausgeschlossen ist.
3. Rechtsschutzbedürfnis
Die Klägerin hat erfolglos versucht, ihren Anspruch außergerichtlich geltend zu machen, so dass nunmehr keine andere Möglichkeit mehr offensteht als die Anrufung des Gerichts.
Vorrang des Primärrechtsschutzes?
Das Rechtsschutzbedürfnis könnte aber fehlen, da es die Klägerin versäumt hat, gegen die Kostenerstattungsanforderung vom September 2012 vorzugehen.
Jedoch ist ein Erstattungsanspruch unabhängig von der Existenz eines VA, insbesondere kann dieser nichtig sein und damit keinen Rechtsgrund bilden.
Die Tatsache alleine, dass zum damaligen Zeitpunkt kein Rechtsbehelf eingelegt wurde, führt nicht zur Unzulässigkeit der Klage. Der Grundsatz „Bestandsschutz vor Entschädigung“, der etwa in § 839 Abs. 3 BGB seinen Niederschlag gefunden hat und als allgemeiner Grundsatz im Staatshaftungsrecht gilt, spielt bei einem Erstattungsanspruch keine Rolle.
Im Übrigen ist eine einfachere oder effektivere Möglichkeit des Rechtsschutzes nicht ersichtlich und es ist auch nicht von vornherein offensichtlich, dass der geltend gemachte Anspruch der Klägerin unter keinem möglichen rechtlichen Gesichtspunkt zustehen kann.
4. Das Gericht kann vorliegend trotz Ausbleiben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, da die Beklagtenseite in der Ladung nach § 102 Abs. 2 VwGO darauf hingewiesen wurde, dass beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann.
Anmerkung: Ein aus dem Zivilprozess bekanntes Versäumnisverfahren existiert im Verwaltungsprozess schon aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes aus § 86 Abs. 1 S. 1^VwGO nicht.
III. Begründetheit der Klage
Die Klage ist begründet, wenn sie gegen den richtigen Beklagten gerichtete ist und der Klägerin der geltend gemachte Anspruch zusteht, §§ 78 Abs. 1 Nr. 1 , 113 Abs. 5 VwGO analog.
1. Die Klage ist gegen die Gemeinde P als Anspruchsgegnerin, von der die Leistung verlangt wird, zu richten.
Anspruchsgrundlagen?
2. Ein Anspruch auf Rückzahlung aus ungerechtfertigter Bereicherung kann nicht bestehen. Die zivilrechtlichen §§ 812 ff. BGB sind auf öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse, bei denen der unmittelbare Leistungsgrund im öffentlichen Recht liegt, grundsätzlich nicht, auch nicht analog anwendbar (vgl. Palandt, 73. Aufl. 2014, Rn. 9 Einführung vor § 812).
3. Als Anspruchsgrundlage kommt jedoch in Betracht der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.
Leistungen ohne Rechtsgrund oder sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen müssen auch im öffentlichen Recht rückgängig gemacht werden.
Dieser Rechtsgedanke, der sich unmittelbar aus der Forderung nach wiederherzustellender Gerechtigkeit ergibt, hat im bürgerlichen Recht seine Ausprägung in den Vorschriften der §§ 812 ff. BGB über die ungerechtfertigte Bereicherung gefunden, hat sich aber auch im öffentlichen Recht in einer Vielzahl verschiedener spezialgesetzlicher Vorschriften niedergeschlagen.
In Fällen, in denen es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung zur Rückgängigmachung rechtsgrundloser Vermögensverschiebungen fehlt, greift der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch der seit langem als Gewohnheitsrecht anerkannt ist (vgl. BVerwG v. 12.3.1985, BVerwGE 71, 85).
4. Die Anspruchsvoraussetzungen entsprechen dabei denen des zivilrechtlichen Bereicherungsrechts.
Danach ist derjenige, der durch die Leistung eines anderen oder in sonstiger Weise auf dessen Kosten etwas ohne rechtlichen Grund erlangt, diesem zur Herausgabe verpflichtet.
a) Der Anspruch setzt folglich eine unmittelbare Vermögensverschiebung zwischen zwei Rechtssubjekten voraus.
Dies ist vorliegend unstreitig der Fall. Die Klägerin hat im Februar 2013 den Betrag in Höhe von 5.304,-- EUR gezahlt.
b) Weiterhin greift der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nur unter der Voraussetzung ein, dass die Vermögensverschiebung im Rahmen öffentlich-rechtlicher Rechtsbeziehungen eingetreten ist, denn andernfalls handelt es sich um einen privatrechtlichen Anspruch nach den §§ 812 ff. BGB.
Für die Konkretisierung dieser Voraussetzung ist darauf abzustellen, ob die Leistung dem Erstattungsschuldner aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Leistungsverhältnisses oder zumindest eines vermeintlichen öffentlich-rechtlichen Leistungsverhältnisses erbracht worden ist (vgl. BVerwG v. 23.1.1990, BVerwGE 84, 274/276). Auch dies ist, wie bereits erwähnt, der Fall.
c) Schließlich setzt der Erstattungsanspruch voraus, dass die Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund erfolgt ist oder der Rechtsgrund später weggefallen ist.
Dabei fehlt einer Vermögensverschiebung nicht schon dann der Rechtsgrund, wenn sie auf einem rechtswidrigen Verwaltungsakt beruht, da auch ein rechtswidriger VA befolgt werden muss und nach Eintritt seiner Bestandskraft grundsätzlich unangreifbar ist. Erforderlich ist daher, dass der Verwaltungsakt nichtig oder aufgehoben worden ist.
Vorliegend hat die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom September 2012 mitgeteilt, dass sich die gemeindliche Feuerwehr um die Beseitigung der Schäden gekümmert habe, die durch den Ölunfall entstanden seien. Als Verursacher sei die Klägerin zur Erstellung der verauslagten Kosten verpflichtet.
Fraglich ist, ob dieses Schreiben einen Verwaltungsakt i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG und damit einen Rechtsgrund im oben beschriebenen Sinne darstellt.
VA-Charakter durch Auslegung zu ermitteln
aa) Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist und ob das als „Rechnung“ überschriebene Schreiben der Beklagten einen Verwaltungsakt darstellt, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 15.10.2009, Az. 2 S 1457/09 [juris]).
Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen aus der Sicht eines objektiven Betrachters, d.h. nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte.
bb) Maßgeblich ist zunächst die äußere Form des Schreibens (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 35 Rd. 51, 52).
Hier ist es zwar so, dass das Schreiben nicht als „Verfügung“ oder „Bescheid“ bezeichnet wurde, sondern als Rechnung und es auch keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, aber das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung schließt für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsakts nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten.
Anmerkung: Beachten Sie, dass die frühere Regelung des § 59 VwGO, der eine Pflicht zur Hinzufügung von Rechtsbehelfsbelehrungen für Bundesbehörden enthielt, aufgehoben und durch § 37 Abs. 6 VwVfG ersetzt wurde. Eine gleichgelagerte Norm für bayerische Behörden existiert nicht.
Im Übrigen spricht die Nennung der Beklagten als Absender im Briefkopf für einen öffentlich-rechtlichen Charakter und damit für eine einseitige verbindliche Regelung. Auch der obere Teil der „Rechnung“ spricht für einen Verwaltungsakt, denn dort ist nicht von einer Kunden- oder Rechnungsnummer oder einem Rechnungsdatum die Rede, sondern von einem Aktenzeichen.
cc) Für die Auslegung ist weiterhin vom Wortlaut des Ausspruchs und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände.
Wenn die Beklagte hier ausführt, die Klägerin sei als Verursacher zur Erstellung der verauslagten Kosten verpflichtet, ist der klare hoheitliche Bedeutungsgehalt des Schreibens eindeutig.
Die Anordnung der Kostentragungspflicht ist auch angesichts des sachlichen Zusammenhangs mit der öffentlich-rechtlichen Aufgabe der Beklagten als Träger der Straßenbaulast, welche Verunreinigungen auf Kosten des Verursachers beseitigen kann, auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts anzusiedeln. Für eine rechtsverbindliche Anordnung spricht auch, dass in dem Schreiben die Feststellung getroffen wurde, dass die Klägerin Verursacherin sei.
Damit stellt „Rechnung“ als verbindlicher VA einen Rechtsgrund im oben genannten Sinne für die durchgeführte Vermögensverschiebung dar.
dd) Dieser Rechtsgrund könnte entfallen sein, wenn der Verwaltungsakt gem. Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG nicht wirksam geworden wäre oder gem. Art. 44 BayVwVfG nichtig wäre.
Von einem Wirksamwerden durch ordnungsgemäße Bekanntgabe kann ausgegangen werden, spezielle Nichtigkeitsgründe gem. Art. 44 Abs. 2 BayVwVfG sind nicht ersichtlich.
Nichtigkeit nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG?
Möglicherweise ist der VA jedoch nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist.
Besonders schwerwiegende Fehler sind solche, die in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft stehen, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte (vgl. BVerwG; U.v. 22.2.1985, BayVBl 1985, 410).
Die Nichtigkeit ist ausnahmsweise nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem solch erheblichen Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (vgl. BVerwG v. 11.5.2000, NVwZ 2000, 1039 m.w.N.).
Vorliegend könnte eine Rechtsgrundlage für den Erlass eines VAes fehlen. Die Beklagte hat ihre „Rechnung“ auf Art. 16 BayStrWG gestützt, danach kann der Straßenbaulastträger die Verunreinigung „auf Kosten“ des Verursachers beseitigen.
Derartige Formulierungen deuten allerdings nicht darauf hin, dass diese Kosten durch einen Bescheid geltend gemacht werden können. Vielmehr handelt es sich um eine Anspruchsgrundlage, aus der heraus eine Klage erhoben werden könnte. Alternativ dazu kann nach dem Feuerwehrrecht bzw. den dazu ergangenen Gemeindesatzungen ein Bescheid über die Kostentragung erlassen werden, Art. 16 BayStrWG ist dafür nicht ausreichend.
Allerdings führt das bloße Fehlen einer Rechtsgrundlage lediglich zur Rechtswidrigkeit eines VA, nicht zu seiner Nichtigkeit. Insbesondere fehlt es bei einem derartigen Mangel an der Offensichtlichkeit für einen außenstehenden Bürger.
Ergebnis
Damit ist vorliegend nichts ersichtlich, was für einen schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und zu den ihr zugrunde liegenden Zweck- und Wertvorstellungen sprechen könnte.
Eine Nichtigkeit gem. Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG scheidet damit aus, damit war die von der Klägerin verfügte Vermögensverschiebung nicht rechtsgrundlos, so dass der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch vorliegend nicht eingreift, mit der Folge, dass die Klage, nachdem weitere Anspruchsgrundlagen nicht ersichtlich sind, abzuweisen ist.